Concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo: la verità

Le recenti norme previste dal decreto Rilancio hanno riacceso, negli ultimi giorni, il mai sopito dibattito sulle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, di cui più volte abbiamo parlato in questo spazio. L’estensione della durata delle concessioni in oggetto al 2033, operata dalla legge 145/2018, è stata richiamata dall’ultimo testo del Decreto, all’art. 182, norma dedicata ai procedimenti amministrativi in essere o da avviare.

Letta la definitiva formulazione, sulla cui chiarezza ci riserviamo qualche prossima considerazione, considerando le ricostruzioni contenute nei più recenti articoli di stampa, sembra il momento più opportuno, e forse anche urgente, per fare chiarezza su alcuni aspetti della legislazione vigente e sul mercato balneare italiano.

Poiché è del tutto chiaro come non vengano colti con chiarezza né la natura del rapporto concessionario né la portata economica del comparto!

Il primo punto riguarda la disciplina delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo e l’effettivo stato del contenzioso con la Commissione europea sul tema.

Nel 2006, dopo un complesso negoziato, viene emanata la direttiva servizi, la cd. Bolkestein, con la finalità di creare quasi un “codice dei servizi all’interno dell’Unione”; è la stessa direttiva a escludere una serie di categorie dal proprio campo di applicazione, tra cui non compaiono le spiagge, risorse a cui all’epoca il legislatore europeo neppure aveva pensato e categoria che al negoziato forse neppure aveva partecipato.

Nel 2009/10 il caso delle spiagge italiane e delle modalità di assegnazione - e rassegnazione - finiscono nel mirino della Commissione europea, che formula una messa in mora per contrarietà dell’art. 37 del Codice della navigazione e del diritto di insistenza lì previsto, sia con la direttiva servizi, che con la libertà di stabilimento prevista dall’art. 49 del TFUE.

Lo Stato italiano, al fine di evitare un contenzioso con la Commissione europea, abrogò proprio il diritto di insistenza, senza tuttavia nulla prevedere al suo posto.

Un attento esame dell’art. 37, per la verità, metterebbe in luce il fatto che l’impianto del Codice della navigazione non prevedeva alcun meccanismo di rinnovo automatico: nel tentativo di favorire la migliore gestione del demanio marittimo - il cui valore per lo Stato italiano è certamente un unicum all’interno dell’Unione - si privilegiava - pur garantendo eventuali osservazioni od opposizioni da parte di concorrenti - il concessionario che avesse dato prova di credibilità e capacità, in sede di rinnovo.

E nel 1942, il demanio marittimo era ben diverso da quello che oggi conosciamo: era anche area, solo per dirne una, destinata alla difesa, dove schierare “cavalli di Frisia” all’occorrenza: la scelta del concessionario, dunque, si appalesava delicata e necessitava di un interlocutore del tutto affidabile.

Nel tempo, quello stesso interlocutore, è divenuto il gestore del bene che, sotto il profilo ambientale, è più delicato per l’intero sistema paese: scelta ancora più delicata, quindi.

Ma nel 2008 la frettolosa scelta operata per chiudere il conflitto con la Commissione europea apre una lunga stagione di contenziosi e discussioni, accademiche, giudiziarie e politiche.

Nel tentativo, dunque, di tutelare i diritti di coloro che si erano visti mutare lo scenario giuridico senza poter in nessun modo fronteggiarlo, il legislatore italiano ha disposto una serie di proroghe, in attesa di un chiarimento sulla sorte delle concessioni balneari e sulla nuova disciplina applicabile.

Si è creata, così, una situazione di stallo, che, ad oggi, per certi versi ancora perdura.

Fu la Corte di Giustizia nel 2016 a decidere il primo - e il solo - caso di una concessione demaniale marittima italiana, nel caso Promoimpresa: una attenta lettura della pronuncia (che andrebbe letta tutta, prima di essere citata!!!) evidenzia un ragionamento complesso e articolato in cui la Corte affida al singolo interprete e alla Pubblica amministrazione concedente il compito di verificare se vi siano le condizioni di applicazione della direttiva servizi (la risorsa è scarsa? Sussiste un interesse transfrontaliero? Vi sono investimenti e legittimo affidamento da tutelare?) andando ad affermare che, in un mercato così variegato la soluzione è la valutazione “caso per caso”.

E se vi sono le condizioni, allora si parla di “selezione”, che semanticamente e per nozione non coincide né con gara né con evidenza pubblica, ma è concetto molto più generale. Ancora una volta caso per caso.

La Sentenza Promoimpresa, poi, sanziona una specifica proroga - quella sottopostale ovviamente - che aveva la caratteristica di essere automatica e generalizzata, una proroga tout court: la ratio è evidente, un semplice rinvio con conservazione dello status quo, a parere della Corte, non trova alcuna valida giustificazione.

Nel 2018, con la legge di bilancio, nel tentativo di realizzare una complessiva riforma del mercato balneare e della concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo, è stata disposta una estensione al 2033 delle concessioni esistenti alla data di abrogazione del diritto di insistenza.

Proprio tale estensione - che non è una proroga automatica ma un periodo transitorio necessario ad attuare una effettiva e corretta riforma del mercato, che la legge stessa dispone - non ha subìto al-cuna censura da parte della Commissione europea e, pur con qualche sporadica decisione di critica, non risulta allo stato disapplicata da nessuna sentenza passata in giudicato.

Le disposizioni attuative della riforma avrebbero dovuto essere contenute in due DPCM, allo stato non emanati; ma l’estensione, che non necessità di attuazione alcuna, è in vigore, pur applicata a macchia di leopardo e non uniformemente dai Comuni e dalle Regioni.

Lo status quo è dunque questo.

Da leggersi sempre nella primigenia e indefettibile considerazione che il concessionario demaniale italiano devolve alla scadenza i beni inamovibili allo Stato, di talché partecipa anche attivamente allo sviluppo del demanio stesso: elemento da non sottovalutare in un complessivo esame dei ruoli e della loro equità.

Ma la narrazione tradizionale del mercato balneare italiano muove anche da altri errati presupposti: il più declamato, attiene ai canoni demaniali in capo ai concessionari, ritenuti irrisori e del tutto inadeguati.

Occorre partire dal dato normativo per comprendere come tale ragionamento sia del tutto errato e non tenga conto di una serie di elementi imprescindibili: un corretto ragionamento economico, nel valutare la congruità del canone, dovrebbe considerare, oltre la particolare natura del rapporto concessorio, i costi e gli oneri in capo al concessionario.

Ci riferiamo alla durata dell’attività degli stabilimenti balneari che può occupare al più qualche mese l’anno (quattro, cinque mesi, essendo rarissima qualsiasi ipotesi di destagionalizzazione); al fatto che il concessionario sostiene costi considerevoli - e imprescindibili - per la gestione dello stabili-mento, oneri derivanti dalla legge, quali il servizio di salvataggio, la pulizia degli arenili, lo smaltimento dei rifiuti; al costo di dipendenti la cui presenza è obbligatoria, ma non finalizzata alla pro-duzione di reddito (bagnino, vigilanza a titolo di esempio); la tassazione (IMU, TASI, TARI), l’addizionale regionale.

E, quindi, il canone va letto e compreso nel quadro di tali costi.

La misura del canone (ai sensi dell’art. 39 Cod. nav.) viene determinata nell’atto di concessione e rivalutata di anno in anno con decreto del Ministero dei trasporti (da ultimo con il decreto prot. n. 226 del 6 dicembre 2019 è stata fissata la misura di -0,75% per l’adeguamento delle misure unitarie (indice ISTAT) dei canoni per le concessioni demaniali marittime per l’anno 2020, secondo la ta-bella che riportiamo).

L’importo del canone concessorio, quindi, non è più determinato con valutazioni discrezionali, ma in base a criteri e parametri stabiliti dallo Stato e dalla legge, come superficie, tipo di costruzioni, valore di mercato e la sua riscossione coattiva viene perseguita con procedure analoghe a quelle dei debiti tributari.

Diversamente dalle imposte, il canone non è dovuto e calcolato in relazione alla capacità contributiva del concessionario o alle manifestazioni di tale sua capacità, ma rappresenta una sorta di corrispettivo richiestogli per l’uso particolare - e non per la dimensione - di un bene di proprietà collettiva.

La composizione qualitativa del canone vede, poi, un rilevante ruolo delle Regioni, alle quali è riservata un’addizionale allo stesso, e che concorrono direttamente nella sua determinazione con somme direttamente loto destinate.

E’ certamente vero che esiste un panorama molto variegato di concessioni balneari in Italia: differiscono i modelli per macro aree, per regioni, visto che territori diversi hanno strutture, geografie e tradizioni diverse; differiscono i modelli aziendali, che vanno dalle micro imprese alle società più strutturate, alle aggregazioni tra imprese, alle reti; differiscono i canoni, elementi compositi come appena detto, in ragione delle aree, dimensioni, regioni e disposizioni regolamentari.

Ogni considerazione del mercato balneare, quindi, non può prescindere né da un attento esame della normativa e della giurisprudenza, ma anche da valutazioni economiche precise e puntuali.

Cristina Pozzi

Piero Bellandi